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爱游戏官方冠名罗马PPP观察专栏|PPP项目定调价及与政府成本监审关系亟待理顺

发布日期:2021-09-06 作者:曾亚兰 北京爱游戏官方冠名罗马_爱游戏赞助意甲有限责任公司高级经理 来源:

在PPP项目定调价环节嵌入政府成本监审程序在增加了PPP管理复杂性的同时,也为规范科学应用PPP模式带来相应挑战

​污水处理项目服务费价格初始定价

    在污水处理PPP项目中,由投资者组建设立的项目公司承担污水厂的投资、建设和营运任务,通过提供合格的污水处理服务,相应获得污水处理服务费,相应实现成本回收和投资收益。由于污水处理服务属于政府负有提供责任的公共产品,具有公共性要求,因此在维护投资者基本收益预期和不过度盈利的原则下,如何合理确定污水处理PPP项目的污水处理服务费单价成为各方关注的核心问题。

    对于新建污水厂项目,实操中存在两种主要定价方法。

    一是“内部收益率定价法”。该方法已大量应用于以特许经营为特征的污水处理PPP项目中。在项目PPP招标决策阶段,该方法以项目合作全生命周期作为计算期,根据项目总投资、处理规模、运营成本等数据,在考虑行业合理收益水平的基础上确定项目财务内部收益率(IRR)目标值,通过现金流量表相应计算污水处理服务费单价,并作为招标拦标价,该价格体现的是行业平均生产力水平。之后通过招标竞争程序,在拦标价之下获得污水处理服务费基本单价,作为项目的初始定价纳入PPP合同,该价格体现了中标人的个别能力和其对投标项目的特别考量。

    二是“成本监审定价法”。早在2006年国家发展改革委即发布了《政府制定价格成本监审办法》(令第42号令),以提高政府价格主管部门价格决策的科学性和规范定价成本监审行为,相应相关省区和城市制定了污水处理定价成本监审办法。2017年,为加强对政府制定价格商品和服务的成本监管,规范政府制定价格成本监审行为,提高政府价格决策科学性,国家发改委发布《政府制定价格成本监审办法》(第8号令),此前相关政策文件同时废止。在确定污水处理厂服务费单价时,“成本监审定价法”的思路则是按照政府制定价格成本监审要求,以成本审核为基础确定项目的“定价成本”,并进一步加入“合理收益”形成污水处理服务价格。该方法通常运用于由政府或政府平台直接投资建设和营运的污水处理项目。

    我们认为对于污水处理厂PPP项目的服务费定价,采用“内部收益率定价法”并配合竞争程序可充分发挥投资者在项目投资控制、成本挖掘等方面的专业能力和潜力,在投资人进入环节较“成本监审定价法”更为充分地体现市场发现机制,更有利于政府方优选实力投资者,并在维护投资者基本收益预期的同时,降低或控制污水处理服务费用支出。鉴于PPP项目的市场化运作特征,我们建议在初始定价环节宜尽量采用“内部收益率定价法”,而不应采用“成本监审定价法”。

污水处理项目运营期服务费价格调整

    在以往大量的污水处理PPP项目中,为应对运营期间物价波动风险,通常采用的调价方法是“百分比调价法”。该方法依托政府公布的相关统计指标(如CPI指标)或行业指标的变化情况测度在特定调价周期中不同风险因素对项目的影响程度,并以受相关风险因素影响的各项成本在拟调整价格构成中的比例作为权重,定期进行污水处理服务费价格调整。本文暂不探讨该方法的所取得的实际调价效果,但其以政府或行业公布的相关公开指数作为依据测度项目所受风险影响的做法得到业内广泛认同,此类风险测度指标具有发布渠道权威、数据可信度高、易于获取和政企双方易于达成共识等优势。在具体调价操作中通常也并不纠结于项目公司成本实际变动情况,而按PPP合同以相关发布指标的变化情况作为计算成本变化的依据,即可以认为,此种调价方法对标的是市场或行业的平均成本变化情况。这为项目公司不断自觉提升管理、主动开展创新、提高项目投资效益提供了明显的激励性空间,有利于促进项目公司不断提高污水处理服务水平,从而也有利于实现项目公共服务目标。

    但另一方面,在实操中也可见到有政府方管理者因担心可能出现“暴利”,强调对PPP项目实施成本监审并将其应用于服务费调价中。在该做法中,政府部门定期对污水厂项目开展成本监审,以所审核的项目公司实际发生成本情况作为项目运营期间价格调整的依据,则无疑封闭了项目公司在技术提升、管理创新和成本挖潜等一系列重要方面的主动性和积极性,反倒可能引致成本不断扩张的现象,在项目成本管控上政府方和项目公司不能形成合力关系反而导向博弈关系,偏离通过PPP模式引入专业投资者、提升管理水平的初衷;而且为调价而定期开展专门的成本监审,耗时长、人力和管理资源投入大,相应推高政府监管成本。另一个不容忽视的问题是,尽管可以依托成本监审方式取得项目公司各项实际成本情况,但如何将成本监审成果科学运用于项目调价,依然是一个值得需要进一步研究的问题。

    因此,对于包括污水处理厂在内的长周期政企合作PPP项目,针对项目运营期间相关风险变化而实施的项目调价,首要工作是在合理分担风险的基础上制定明确的项目调价目标,充分测试拟采用调价方法应对风险的有效性和稳健性,并优化和夯实有关调价的管理程序;其次才是结合政府管理者对项目管理的特殊需要,研究新增或结合其他措施(如成本监审)的必要性和合理性。

PPP项目定调价与政府制定价格成本监审关系

    对于包括污水处理在内的PPP项目,项目服务的定价和调价直接事关投资者核心利益,而政府方也十分关心为获得公共服务所支付对价的合理性,进而可能提出在PPP项目定调价环节嵌入政府成本监审程序的要求。这一方面体现了政府方加强监管的正常诉求,但另一方面却在增加了PPP管理复杂性的同时,也为规范科学应用PPP模式带来相应挑战。因此,十分有必要理顺PPP项目定调价与政府制定价格和成本监审之间的关系,以有利于项目实操。

    首先,我们认为PPP项目的定调价机制是政府与社会资本之间的契约性、市场化安排,遵从和体现PPP模式“合作共赢,风险共担,激励相容”等基本原则和精神。需要说明的是,在一个特定的PPP项目中可能存在多种商品和服务,相应存在多种支付方式(使用者付费、政府付费等)和多种价格类型(政府定价、政府指导价或市场价),本文所称PPP项目定调价的价格对象是指政企双方为构建PPP合作模式而在PPP合同中明确的用以计量项目收入水平的特定价格,该价格可能对应于某种实际存在的商品或服务的付费价格,也可能是基于政企双方约定的某种“可行性价格”。该价格的基本特征是在投资者进入PPP项目时通过市场竞争机制形成,而非通过政府定价确定;在执行过程中该价格按PPP合同约定进行调整,而非按政府制定价格和成本监审规则调整。鉴于PPP项目定调价对象价格的上述特点,该价格对象可统称为“协议价格”。

    其次,根据国家发改委2017年第7号令《政府制定价格行为规则》和第8号令《政府制定价格成本监审办法》,政府制定价格(含调价)的对象是“实行政府指导价、政府定价的商品和服务”,成本监审则是定价机关核定相关商品或服务政府定价成本的行为,是政府定价的重要程序和实行价格监管的重要内容。可见,政府制定价格及其成本监审属于政府行政管理范畴,与PPP项目定调价中所依据的契约机制存在明显区别。因此我们认为,政府制定价格及其配套的成本监审办法并不适用于PPP项目定调价。

    第三,建议充分关注政府定价成本监审在PPP项目中的运用方式和对PPP项目定调价的影响,对相关事项予以妥善协调和处理。如,对于特定PPP项目,在其收入构成中可能存在确需实行政府定价和开展成本监审的产品或服务科目,则需要在PPP回报机制设计时予以合理安排,处理好政府对此类价格的定价管理与PPP项目中对“协议价格”定调价之间的关系;再如,在PPP合同执行期间,不排除政府方出于特定监管目的可能需要对PPP项目定调价的对象“协议价格”本身开展成本监审甚至重新论证或制定价格的情形,这无疑将与按PPP合同约定进行调价的结果产生偏差,则需要在PPP合同中予以提前预计和约定合理的处理方法。

 

原文发表于《中国投资》2021年8月号 第15、16期合刊 总第533期,爱游戏官方冠名罗马PPP观察专栏。